過去60年內全球塑料制品使用量呈持續上升的趨勢，塑料產量已經從1950年的200萬噸飆升至2017年的3.48億噸，成為一個價值5226億美元的全球產業，預計到2040年產能還將翻倍。
 

　　塑料的生產、使用和不當處理處置已經對氣候變化、生物多樣性和污染這三重地球危機帶來了災難性的影響。
 

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　　全球塑料污染的背景
 

　　目前困擾全球的塑料污染問題主要包括海洋垃圾和微塑料污染。一次性塑料制品的大量生產和使用使得塑料污染越來越嚴重。
 

　　微塑料指直徑小于5毫米的塑料碎片，是塑料的環境歸趨，也是塑料防治治理的目標污染物。早在2004年，英國普利茅斯大學Thompson等在《科學》 雜志上就首次提出了“微塑料”的概念，人們逐漸開始關注海洋中的微塑料問題。普通的塑料制品往往難以降解到分子水平，但是在自然環境中可能崩裂，產生塑料碎片乃至塑料微粒。部分塑料制品，比如化妝品，將塑料微珠作為分散劑，這些塑料微珠也是水體微塑料的重要污染源。此外塑料制品中的添加劑，有些是具有有毒有害效應的化學物質，在自然環境中也會釋放出來，最終造成水體和土壤污染。這些流入河流、海洋并分解成更加微小的顆粒就引發了海洋微塑料污染，對海洋的生態環境造成嚴重的影響。人類食用受微塑料污染的魚類等后，也會在人體內積累，并產生有害效應。
 

　　近年來，全球對制定治理塑料污染的多邊協議的呼聲越來越高。新塑料污染協議應在現有的國際多邊環境協議的全球框架基礎上，建立新機制，即允許已有的國際多邊環境協議在其能力范圍內做出貢獻，同時通過新協議的制定填補現有公約的不足，從全生命周期的角度切實消除塑料污染，尤其是海洋中的塑料污染。2022年2月28日至3月2日召開的第五屆聯合國環境大會第二階段會議取得了歷史性的進展，通過了關于《結束塑料污染：爭取制定一個具有法律約束力的國際文書》 的決議。
 

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　　全球塑料污染問題治理的國際進程
 

　　1、聯合國整體推進情況
 

　　全球塑料治理是通過聯合國相關國際公約推進落實各項治理措施。通過聯合國成員國和國際非政府組織營造氣氛，由聯合國或者專門機構平臺來逐步落實新塑料公約的推進和制定的進程。重要全球塑料治理的進程如圖1所示。
 

　　2015年10月第70屆聯合國大會通過了聯合國可持續發展峰會中提出的《2030年可持續發展議程》，其中第14條目標——“保護和可持續利用海洋及海洋資源以促進可持續發展”要求爭取到2025年時防止和大幅減少所有各類海洋污染，特別是陸上活動造成的污染，為海洋垃圾和微塑料問題的解決提出了明確的總體目標，同時第6、11、12條可持續發展目標也均與海洋微塑料息息相關。
 

　　在聯合國環境大會進一步加強的科學技術背景的支持下，2017年7月第71屆聯合國大會決議中第一次出現了有關海洋塑料污染的議題——《我們的海洋、我們的未來：行動呼吁》，提出推動預防廢物產生并盡量減少廢物，發展可持續的消費和生產模式，采用三管齊下的方法即減少、再用和回收，包括為此鼓勵基于市場的解決方案減少廢物及其產生，改善無害環境的廢物管理、處置和回收機制，開發替代品，如可再利用或可回收的產品，或在自然條件下可生物降解的產品。
 

　　縱觀聯合國環境大會中有關全球塑料治理議題的決議，對塑料污染的重視程度在逐漸遞增。塑料污染問題經歷了從聯合國環境大會到聯合國大會，接著在聯合國環境大會討論，進而又在聯合國大會的考量范疇，整體呈現了自下而上，上下共同推進的局面。
 

　　2、聯合國環境大會下的進程
 

　　全球塑料污染治理的主要推動機構是聯合國環境規劃署(UNEP)，其作為秘書處的聯合國環境大會(UNEA)是各利益攸關方合作應對全球塑料污染的主要決策平臺。2014年2月，聯合國環境規劃署組織召開了第一屆聯合國環境大會，大會通過了《I/6關于海洋垃圾和微塑料的決議》，認識到微塑料問題的來源、特質、影響及應及時采取的應對方式，強調預防原則的重要性及不當處理或不采取措施的危害。
 

　　2016年5月，第二屆聯合國環境大會 以《2030年可持續發展議程》的總體目標為 方向，通過了《II/11關于海洋垃圾和微塑料的決議》，意識到問題的嚴重性，需要基于產品全生命周期方法的全球響應，并需要考慮區域差異。
 

　　2017年12月，第三屆聯合國環境大會秉持聯合國大會決議的主要理念，進一步考慮到了細化落實，通過了《III/7關于海洋垃圾和微塑料的決議》，決定在具備資源的情況下召開不限成員名額特設專家組會議， 進一步審查治理所有來源(特別是陸地來源) 海洋塑料垃圾和微塑料的障礙和備選辦法。還提出應當注意到生產和消費方式行為的影響，督促各國減少不必要的塑料生產和使用，完成自主性承諾。此舉推動了第72屆(2017年)、73屆(2018年)和74屆(2019年)聯合國大會的關注點從宏觀思想的提出向具體行動的落實轉變，決議《與自然和諧相處》中均 重申根本改變社會生產和消費方式對實現全球可持續發展的重要性，以及所有國家都應提倡可持續消費和生產模式。
 

　　2019年3月，第四屆聯合國環境大會第一次出現了兩份關于全球塑料治理的決議，通過了《IV/6關于海洋垃圾和微塑料的決議》和《IV/9關于一次性塑料制品的決議》。IV/6決定將UNEA-3設立的海洋垃圾和微塑料問題不限成員名額特設專家組的任務期限延長至UNEA-5。專門增加了關于一次性塑料制品的決議，是因為意識到在生產出來的一次性塑料制品中，回收比例極小，大部分塑料最終會進入垃圾填埋場、堆放場和環境中。決議鼓勵采取創新辦法，如采用生產者延伸責任制度和退還押金計劃等措施，從全生命周期的視角考慮塑料污染防治問題。2020年 12月21日第75屆聯合國大會通過的決議《在〈21 世紀議程〉基礎上通過可持續消費和生產等方式執行〈2030 年可持續發展議程〉》中也涉及有關海洋廢棄物、塑料和微塑料的話題，并且承認塑料廢物與可持續消費和生產模式之間的聯系，鼓勵進一步努力減少、再利用和回收塑料；針對第四屆聯合國環境大會中提出的一次性塑料制品回收比例小的問題，提出了管理對策，并采用創新辦法處理包括海洋塑料垃圾在內的各類塑料廢物。
 

　　2022年2月28日-3月2日召開的第五屆聯合國環境大會續會通過了《終結塑料污染：邁向達成一項具有國際法律約束力的文書》的決議 。強調需要采取進一步的國際行動，制定一項關于在海洋環境中的塑料污染的具有法律約束力的國際文書。并且請執行主任召集一個政府間談判委員會，在2022年下半年開始工作，目標是在2024年底前完成其工作。新的國際文書重視能力建設以及技術和財政援助，并且強調該文書以解決塑料的全生命周期的綜合方法為基礎，可同時包括具有約束力的方法和自愿性方法。除此之外，同前幾屆聯合國環境大會的決議，也強調了促進塑料的可持續生產和消費、定期評估文書的實施進展等工作。
 

　　聯合國環境大會十年磨一劍，在全球塑料治理領域取得重大成就。聯合國環境規劃署執行主任Inger Andersen在第五屆聯合國環境大會中對新塑料公約的未來發展給予了深切期望。她在大會中表示，該公約將會是自《巴黎協定》 以來最重要的國際多邊環境公約。
 

　　CPRRA海洋污染防治技術委員會組織編制的《海洋塑料回收再生可追溯性評價要求》、《消費后再生塑料(PCR)的可追溯性評價要求》標準編撰及數字化追溯系統建設工作已全面展開：
 

　　3、國際多邊環境協議下的進程
 

　　現有與全球塑料治理有關的多邊環境協議主要有以下三個：《控制危險廢物越境轉移及其處置巴塞爾公約》(以下簡稱《巴塞爾公約》)旨在控制塑料廢物跨國貿易和促進環境無害化處置；國際海事組織（IMO）管理的相關國際公約，主要負責船舶運輸相關的塑料垃圾管理以防止海洋污染；《關于持久性有機污染物的斯德哥爾摩公約》(以下簡稱《斯德哥爾摩公約》)則旨在保護人類健康免受塑料制品的危害，側重于微塑料或塑料中的添加劑，以及具有環境持久性的塑料的污染防治。但是，以上公約的主要目標均非直接解決全球塑料污染問題，目前仍缺乏系統性解決塑料污染的國際協定。
 

　　早在1972年12月，IMO框架下就簽訂了《關于防止傾倒廢物和其他物質造成海洋污染的公約》(又稱《 1972倫敦公約》)，最早提出了特別許可證的治理方法，針對向海洋傾倒廢物做出了一定程度的管控，公約的三個附件分別對禁止向海洋內傾倒的物質、需特別許可證才能傾倒的物質以及需經一般許可即能傾倒的物質作出了規定。基于此，1996年11月《防止傾倒廢物及其他物質污染海洋公約的1996年議定書》對允許傾倒的物質規定更加嚴格，即僅允許傾倒明確列入附件的物質，未列入的物質禁止傾倒。除此以外，1973年11月國際海事組織還基于《1954年國際海上油污公約》制定了《國際防止船舶造成污染公約》，其中附件三和附件五均針對防止海洋塑料污染作出了規定，并且在2016年的修正案附件中對船舶垃圾的分類、排放和記錄進行了進一步的規定和要求，同時建立了“垃圾記錄簿”以備檢查和監督。2018年10月，IMO通過了《解決船舶產生的海洋塑料垃圾行動計劃》，采取措施來減少來自船上的海洋塑料污染。
 

　　2019年5月《巴塞爾公約》的附件修訂則是全球塑料治理的一個里程碑式事件，它標志著通過國際法的治理出現了專門針對塑料垃圾的管控內容。《巴塞爾公約》將占絕大多數的塑料廢物，包括不可回收和受污染的塑 料廢物，列 入公約受控范圍之內，即附件二及附件八，少量列入附件九的純凈的塑料廢物增加了應進行環境無害化回收的要求。
 

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　　4、其他國際組織的進程
 

　　自2018年起，世界自然基金會(WWF)開始在全球范圍內啟動“凈塑自然”(No Plastic in Nature)項目，通過三年多的全球實踐，WWF一直認為建立一項新的具有法律約束力的全球公約是解決海洋塑料污染最有效的途徑。其在2022年2月發布的《塑料污染對生物多樣性的影響》報告也指出，如果現在不采取減少塑料生產和使用的全球行動，2050年海洋中塑料污染將增加四倍，對2022年3月召開的第五屆聯合國環境大會續會氣氛渲染發揮了重要推進作用。
 

　　2019年4月，《北歐部長級宣言》呼吁達成全球協議，打擊海洋塑料垃圾和微塑料，該宣言鼓勵“感興趣的行動者加入到制定新的全球協議的呼吁中來，并積極參加聯合國環境大會設立的不限成員名額特設專家組”。同年7月，加勒比共同體(CARICOM)的《圣約翰宣言》中指出，“強調迫切需要達成一項解決塑料和微塑料污染的全球協議”。11月，第17屆非洲部長級環境會議(AMCEN)中《關于采取行動促進非洲環境可持續性和繁榮的德班宣言》指出，“我們承諾支持解決塑料污染的全球行動，這需要進一步的工作，以便更有效地參與塑料污染有關的全球治理事項，包括加強現有的協議和關于塑料污染的新全球協議的選擇”。
 

　　2020年3月，新的歐盟循環經濟行動計劃指出，“歐盟委員會將在國際層面上帶頭努力達成一項全球塑料公約，并促進歐盟在塑料方面采取循環經濟辦法”。
 

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　　全球塑料污染問題治理的熱點
 

　　1、塑料公約的定位
 

　　2021年9月，秘魯和盧旺達聯合30多個國家向聯合國環境大會提交《塑料污染有法律約束力的國際文書》提案，建議啟動政府間談判委員會(INC)，從塑料全生命周期管理角度形成具有法律約束力的國際文書。2021年10月，日本提交《海洋塑料污染的國際法律文書》提案，建議將該文書的范圍局限于海洋塑料污染管理。2022年1月，印度提交《解決塑料制品包括一次性塑料制品污染的框架》提案，建議將塑料污染問題聚焦于各成員國自主行動為主、國際社會自愿性行動為輔的方式。第五屆聯合國環境大會對該議題進行了詳細的討論。雖然在歐盟等數十個國家和地區的強烈堅持下，會議最終通過啟動INC的決定，但是對于公約的目的和重點仍將是后續討論的焦點問題。
 

　　2、塑料公約性質的確定
 

　　第五屆聯合國環境大會討論了擬議公約的性質，即對公約法律約束力方面進行了熱烈的討論。新公約是否應該具有強制的法律約束力，還是同《巴黎協定》一樣采取自愿性的措施，再或者兩者兼而有之。
 

　　美國建議政府間談判委員會在制定具有法律約束力的國際文書時考慮“具有法律約束力和不具約束力的承諾”(with legally-binding and non-binding commitments)，俄羅斯對此持反對意見。歐盟則傾向于用“規定”(provisions)來代替“承諾”(commitments)，并且得到了美國、巴西和智利的支持。秘魯建議使用《關于汞的水俁公約》的商定語言，即“可以包括有法律約束力和無法律約束力的規定”(could include legally binding and non-legally binding provisions)，獲得了多數國家的支持。雖然成員國對新公約具有法律約束力和無法律約束力的原則達成了廣泛一致，但是如何安排各項機制，確是將來談判的又一焦點。
 

　　3、塑料公約范圍的確定
 

　　關于新塑料公約的目的和范圍，小島嶼國家聯盟和非洲集團在歐盟的支持下，建議政府間談判委員會制定一份“ 關于塑料污染，包括在海洋環境中”(plastic pollution, including in the marine environment)的文書。也有國家傾向于讓政府間談判委員會決定自己的范圍，要求刪除“包括在海洋環境中”。最后工作組同意，政府間談判委員會將制定一個“關于塑料污染，包括海洋環境中”的塑料污染的具有法律約束力的國際文書，其中包括具有約束力的和自愿的方法，同時考慮到 《里約宣言》的原則，將以整個生命周期的綜合方法為基礎解決塑料問題。
 

　　結語
 

　　第五屆聯合國環境大會通過的關于設立INC的決議無疑是歷史性的，也是振奮人心的，可以預見的是一個具有法律約束力的多邊環境公約在不遠的將來將會實現，這凝聚著近年來人們認知的進步和不同國際組織和國家間的大力推動。從理念、政策的提出到執行行動建議、再到一份專門的協議，全球塑料治理正在經歷一個逐漸完善的過程，也代表著人們對全球協同治理的共同愿景和對“零污染地球”(towards a pollution-free planet)目標的追求和期盼。
 

　　當然在這個進程中，我們也希望新塑料公約“ 不忘初心”，聚焦其在UNEA-1《關于海洋垃圾與微塑料》的決議及其后續決議鑒別出來的塑料問題，切實為全球環境問題的解決做出貢獻。新公約也要避免假借“民意”綁架國際社會而偏離方向，聚焦經濟和發展問題，建立新的“貿易壁壘”“技術壁壘”。新公約也要有利于充分發揮已有的國際多邊環境協議的作用，多管齊下，切實解決海洋垃圾與微塑料的問題。